Vi behöver en grundligt reformerad val- och statsförfattning

Det  är utmärkt att regeringen tillsatt en ny grundlagsutredning. Tyvärr är det som vanligt marginella förändringar som föreslås, om än viktiga i sig, och som främst rör domstolarnas oberoende. Se här >>

Att ta ett mer rejält omtag för att reformera den extremt centralistiska och på all reell maktdelning tömda regeringsformen från 1974 och enkammarriksdagen från 1971 vill man inte göra. Detta är både märkligt och förståeligt

Det är märkligt ur en rationell synvinkel eftersom det vid en neutral analys framgår att vår konstitution inte har levererat. De grundläggande problemen gällande centralism (obefintligt kommunalt och regionalt självstyre), öppning för lagstiftningsinflation genom dåliga mekanismer för eftertanke och maktbalanser i staten och ett valsystem som öppnar för osjälvständiga ”knapptryckarkompanier” är saker som man inte borde få blunda för.

Det är förståeligt eftersom det är svårt att hitta några exempel i historien på maktägande grupper som frivilligt vill låta sin makt begränsas. Inte desto mindre kan det vara nödvändigt för landet skull och då måste påtryckningar komma utifrån eller att ett eller flera partier förmår frångå det kortsiktiga egenintresset och ser till landets framtid.

Det finns enstaka politiker som visat en viss insikt; t.ex. så konstaterade Peter Eriksson från Mp i samband med den famösa DÖ-överenskommelsen att:

”Vi har till och med anpassat våra lagar och grundlagar för att minoritetsstyret ska fungera utan större gnissel”. Vidare: ”Om vi, liksom de flesta andra moderna demokratier, hade haft en positiv parlamentarism inskriven i regeringsformen, alltså ett system där statsministern måste få ett aktivt stöd av en majoritet i den nyvalda riksdagen så hade partierna i större utsträckning varit tvungna att samarbeta och skapa majoriteter.” – Di 29/12-2014)

…det vill säga att då bättre uppfylla definitionen på demokrati som majoritetsstyre.

Detta med de ständigt återkommande minoritetsregeringarna i Sverige (som ständigt lämnar öppningar för små extrempartier med närmast obefintligt folkligt stöd att styra och ställa) samt det närmast obefintliga inslaget av personval och en stark koppling mellan valda och deras valkretsar gör att hela den princip som vår nuvarande regeringsform bygger på, alltså folksuveränitetsprincipen, måste sättas i fråga. Den fungerar inte; saknar kopplingar till den politiska processens faktiska funktionssätt. 

Maktdelningen skulle bort

I ett utslag av politiskt högmod ansåg man för runt 50 år sedan att det var lämpligt att göra sig av med C.L. Montesquieus geniala tanke om maktdelning från ”Om lagarnas anda” från 1757 för att istället slå in på Jean-Jacques Rousseau och hans metafysiska demokratisyn där den s.k. ”Allmänviljan” skulle vara styrande – och tolkas. I Sveriges fall genom folkets valda representanter.

Nedan följer en passus från förarbetena till 1974 års regeringsform:

”Den nya grundlagen skulle över huvud taget inte konstituera ett system med krafter som balanserade varandra. I författningen borde det, enligt grundlagberedningen, komma till klart uttryck att all offentlig makt i landet primärt ligger hos folket [sic]”. – SOU 1972:15

Folksuveränitetsprincipen håller inte för granskning

Man behöver inte reflektera länge för att inse det empiriskt ohållbara i hela denna tankemodell. Ty vem tolkar och omvandlar folk- eller ”allmänviljan” till lagar? Inte är det folket utan – politikerna. Och hur vet man att det är ”folkviljan” som manifesteras i dessa hundratals- eller tusentals lagar som beslutas under t.ex. en minoritetsregering. Det vet man inte. Och kan inte veta.

Den nuvarande svenska Regeringsformen har således sin grund i ett anti-konstitutionellt, irrationellt tänkande där politikerna på ett metafysiskt mystiskt sätt anses bära folkviljan i alla de beslut som fattas under en mandatperiod – och därför egentligen inte behöver någon motvikt i form av en andra kammare eller övergripande kontrollinstans som en författningsdomstol – beslut som dessutom fattas utan folkets direkta hörande via folkomröstningar.

Hela idén om att folksuveränitetsprincipen skulle råda i Sverige är vid närmare eftertanke helt utan både logik och empirisk förankring i de reella processerna. Det är en chimär, metafysik, blå dunster –  en konstitutionell falskhet.

Bättre kan vi. Till exempel att inse och erkänna att ledarskap väljs av folket och därefter agerar självständigt men måste tyglas av en frihetlig konstitution, stå till personligt ansvar vid val och underställa sig mekanismer som möjliggör eftertänksamma lagprocesser, säkrade grundläggande mänskliga rättigheter (som äganderätt och yttrandefrihet), ett effektivt ”gatsopande” rättsväsen och balanserande maktcentra på det att medborgarna kan vara trygga i sitt arbete med att i fred och frihet bygga sina liv och landets välstånd tills dess att nästa val anländer.

Förutom en författningsdomstol så skulle en andra kammare ytterligare befästa maktdelningsprincipens återinträde och välkomna segertåg inom svensk konstitutionellt tänkande och praxis.

Vad skulle då en andra kammare bestå av?

En av etablissemanget hallstämplad statsvetare Olof Ruin hade i SvD Debatt (25/4-2020) den föga geniala idén (bland andra bra idéer som skilda valdagar för kommun och riksdagsval) att en andra kammare skulle bestå av gamla avdankade politiker typ Fredrik Reinfeldt och Gudrun Schyman. För att liksom ytterligare befästa det redan mycket tunt demokratiska broiler- och politikerväldet.

En mer seriös reflektion man kan göra är att även glesare befolkade delar av landet måste ha representanter i statens högsta beslutande organ. De skulle då komma från landets olika federala regioner, i mitt förslag landskapen (som har sina egna parlament!). Åldersgränsen höjs till 35 år i denna andra kammare. Det behövs tid  för kunskapsinhämtning och livserfarenhet – som ohotad är den bästa erfarenheten av alla. Vi måste återinföra ett inslag av excellens i de folkvalda kamrarna och komma bort från nuvarande broilersystem, kvoteringshysteri baserad på ytliga kollektiva markörer som kön eller etnicitet och istället återfinna individen, meritokratin och  ”The Content of Character”. Det är det som ska räknas. Bara det.

Och valsystemet?

Det lär inte råda något tvivel om att val i majoritetsvalkretsar där personen i första hand och inte partiet eller partiledaren är tvungen att profilera sig, ger mycket större incitament att visa personliga egenskaper lämpliga för politik än att en partiledning listar ett antal personer som man kan misstänka inte är för besvärliga för ledningen, samt att länken mellan väljare och valda stärks. I alla fall en av de två kamrarna bör ha detta valsystem.

Statens räckvidd?

Staten får ett tydligt begränsat mandat – en uppdragsbeskrivning i grundlagen – enligt schweizisk modell och tillåts därmed inte växa över alla breddar, vilket i sig inte bara hushåller med skattemedel utan också ger klara ansvarsförhållanden gentemot väljarna. Regioner (landskapen) och kommuner får mycket mer att säga till i en federalistisk struktur enligt subsidiaritetsprincipen, vilket ger en pluralism av livsmöjligheter och en utvecklande institutionell konkurrens.

Det är dags att erkänna att 1970-talets författningsreformer var ett stort misstag eller som historikern Mikael Svanberg sagt apropå att konstitutioner normalt skaps i nationella krislägen:

”I Sverige däremot ägnades 20 år att lösa problem som de flesta var överens om inte fanns”. (Den svenska revolutionen, 2010)

Nu däremot närmar vi oss snabbt ett nationellt krisläge (oavsett pandemin som förstås förvärrar saken ytterligare). 1970-talets konstitutionella reformer har inte levererat: de politiskt skapade problemen är stora inom snart sagt alla samhällsområden från skola till försvar över misslyckad migrations- och integrationspolitik, usle kvalitet på lagstiftning (som t.ex gymnasielagen för afghanerna) ett ytterst ofärdigt och ineffektivt rättsväsende, urholkad äganderätt och yttrandefrihet och en allmänt usel beredskap för stora kriser. För att nu nämna något.

Det är dags att gå tillbaka och göra om och göra rätt.

Det är hög tid för en förnyelse av vårt konstitutionella system – och därefter en omstart.

PS
Håller du med om ovanstående och vill ha en fördjupning så ta gärna del av >>denna litteratur.

DS
Detta inlägg har tidigare publicerats på newsvoice.se

Ny skrift om strandskyddet!

Skriften Strandskyddet, så fungerar det i praktiken är nu klar och finns att köpa på Bokus.
Du hittar den här >>

Skriften har tagits fram för att informera om – som titeln säger – hur illa det fungerar i praktiken. Den redovisar bland annat ett antal fall, så som de har upplevts av tomtägarna. Vidare redovisas ett dussintal kommentarer som framförts i debattartiklar och brev till ansvariga politiker. Skriften avslutas med förslag på reformer.

Skriften är nu under distribution till opinionsbildare och politiker samt givetvis till den nu pågående utredningen om strandskyddet som var en del av januariöverenskommelsen (”Jöken”).

Strandskyddet handlar i grunden om äganderätten. Att kunna förfoga och råda över egendom inom rimliga gränser. Det handlar inte om allmänhetens tillgång till stränder. Självklart skall det finnas stränder tillgängliga för det rörliga friluftslivet. Det innebär dock INTE att ALLA stränder skall vara tillgängliga för allmänheten. Hemfrid måste respekteras liksom en fastighetsägares rätt att inom gällande regelverk kunna disponera sin mark utan särregler för strandnära mark.

Det anförs alltid att strandskyddet syftar till att bevara goda betingelser för växt- och djurliv. Det finns säkert en och annan situation där ett sådant argument är relevant men det går inte att hävda det som generell regel. Det måste i så fall i varje fall påvisas av myndigheterna att sådana förhållanden föreligger. Kort sagt, strandskyddet måste reformeras i grunden vilket utvecklas vidare både i skriften och i den text som följer nedan.

Bengt Holmgren
Ordf. Nätverket Rätt Strandskydd

_________________________________

Därför måste strandskyddet reformeras i grunden

Inledning

Nätverket Rätt Strandskydd har i dagarna publicerat en skrift med titel Strandskyddet – så fungerar det i praktiken.  Syftet med skriften är att med konkreta exempel belysa hur strandskyddsreglerna tillämpas av tjänstemän i kommuner och länsstyrelser.

Alf Svensson förbjuds av Trelleborgs kommun att klippa sin gräsmatta. Claes Sjölin får inte strandskyddsdispens för ett båthus som han har renoverat till ursprungligt skick. Länsstyrelsen i Västra Götaland anser att privata bryggor ska vara tillgängliga för allmänheten. Ett par på Vättersö i Stockholms skärgård får inte bygga en brygga på sin egen sjötomt. Claes Fellbom kämpade i 14 år för att få behålla en byggnad som han gjort något större än den han fått tillstånd till – och fick samtidigt försvara sig i sex processer som kommunen inlett mot honom – och som kommunen alla förlorade.
Om dessa fall – och många fler – kan man läsa i den ovannämnde skriften.

Det handlar om hur tjänstemän agerar egenmäktigt, godtyckligt, maktfullkomligt och rättsstridigt, och synbarlige utan kontroll – och utan att behöva ställas till ansvar. Enskilda medborgare drabbas, både ekonomiskt och psykisk, och konsekvensen blir oundvikligen att förtroendet för rättssystemet urholkas.

I vår skrift har vi inkluderat två avsnitt som mer specifikt behandlar denna problematik – ett med titeln ”Tjänstemannaaktivister sätter sig över lagen” och ett med titeln ”Aktivism bland tjänstemän hotar förtroendet för staten”. I den senare citeras en artikel i nyhetstjänsten fPlus, enligt vilken radikala miljöaktivister sitter på ledande positioner i en fjärdedel av Sveriges kommuner.
Tjänstemän i kommuner och länsstyrelser är representanter för rättsstaten och måste agera som sådana – med oväld, opartiskhet, saklighet och kompetens och i enlighet med lagarna. Om de inte gör det måste ansvar kunna utkrävas.

De nuvarande bestämmelserna om ansvar för tjänstemän tillkom 1975 och innebar i praktiken att tjänstemannaansvaret avskaffades.

Riksdagen har i ett tillkännagivande ställt sig bakom vad Konstitutionsutskottet har anfört om ett modernare och tydligare tjänstemannaansvar genom ett utvidgat straffansvar för tjänstefel. De fall som redovisas i vår skrift visar tydligt hur angeläget det är att regeringen agerar i enlighet med Riksdagens uppmaning.

I tjänstemannaansvaret ingår att hantera ärenden utan onödig fördröjning. JO har vid upprepade tillfällen riktat kritik mot länsstyrelsen i Stockholm för extremt långa handläggningstider när det gäller dispenser från strandskyddet. I vissa fall var handläggningstiderna längre än tre år.

Utredningen om strandskydd som tillsattes sommaren 2019 (se nedan) måste komma med förslag som garanterar legitimitet, lagenlighet och rättssäkerhet och som förhindrar egenmäktigt agerande från enskilda tjänstemäns sida. Tjänstemän i kommuner och länsstyrelser måste t ex ges tydliga anvisningar att börja iaktta proportionalitetsprincipen, som ju finns inskriven i miljöbalken –”att en inskränkning i den enskildes rätt att använda mark eller vatten ….får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses”.

Stockholms tingsrätt har i nyligen slagit fast ”att en proportionalitetsbedömning ska göras i varje enskilt fall vid en inskränkning av den enskildes fri- och rättigheter enligt regeringsformen eller Europakonventionen om mänskliga rättigheter.” Att en domstol nu uttalar sig på detta vis är mycket betydelsefullt.

Bristen på legitimitet

Utredningen om strandskyddet som regeringen tillsatte sommaren 2019 har bl a fått i uppgift att ”utvärdera den nuvarande strandskyddslagstiftningen med avseende på hur ändamålsenlig, effektiv och legitim dess tillämpning är i olika delar av Sverige”.
Strandskyddet är behäftat med en grundläggande brist på legitimitet som hänger samman med att skyddets negativa konsekvenser för andra samhällsintressen har förbisetts. Det handlar t ex om strandområdens betydelse för näringslivsutveckling och för möjligheterna att bygga bostäder i för människor attraktiva områden. Andra centrala samhällsintressen som undergrävs av strandskyddet är naturligtvis äganderätten, och vikten av att i en rättsstat skydda den enskilde från godtycklig maktutövning.

Mark- och miljööverdomstolen och äganderätten

Mark- och miljööverdomstolen (Svea hovrätt) har i några viktiga avgöranden nyligen slagit fast att ”utgångspunkten för den proportionalitetsbedömning som ska göras inom ramen för en intresseavvägning enligt 7 kap 25 § miljöbalken måste dock fortfarande vara att det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden….är mycket starkt”.
Konsekvensen blir att en teoretisk allmänhets förmodade intresse av att beträda privatägd strandskyddat mark alltid ges företräde framför en fastighetsägares självklara intresse av att råda över sin egendom. Det som är normalt, och för de allra flesta människor naturligt – att en fastighetsägare har rådighet över det han äger – gäller inte på strandskyddsområdet. Även om man säger sig tillämpa proportionalitetsprincipen blir slutresultatet alltid att den enskilde förlorar.
Det kan hävdas att domstolen när den gör denna prioritering enbart följer lagen och dess förarbeten. Men vad är det som säger att domstolen inte skulle kunna ge det grundlagsfästa egendomsskyddet större vikt i det enskilda fallet, trots allemansrätten? Vad är det som säger att det allmänna intresset av tillgång till strandområden alltid ”måste” vara ”mycket starkt”?

Det sätt som domstolen i konsekvensens namn prioriterar ned äganderätten skapar misstro mot rättssystemet och är djupt allvarlig med tanke på äganderättens fundamentala betydelse i det svenska samhällsbygget. Förhållandet illustreras av följande citat från ett av de ovannämnda avgörandena: ”Även om platsen för den sökta dispensen såvitt framkommit inte hyser några högre naturvärden och, med hänsyn till bl a topografi, är något avskild från vattnet får det allmänna intresse som strandskyddet representerar anses väga tyngre än xx intresse av att få uppföra en jaktstuga på fastigheten”. ”Får anses”? Man undrar vad som ligger bakom detta ställningstagande. Att topografin är sådan att en allmänhet sannolikt aldrig kommer att vilja röra sig i området saknar enligt domstolen betydelse. Detta är en av egendomligheterna i hur strandskyddet tillämpas.
Klart är att domen står i strid med det allmänna rättsmedvetandet och med en rimlig tolkning av proportionalitetsprincipen. Vad vinner det allmänna på avslaget? Och vad förlorar fastighetsägaren som bara vill bygga en jaktstuga? Den enskildes rättigheter negligeras. Och domen kan inte överklagas.

I en annan dom har mark- och miljööverdomstolen hittat på ett annat argument för att säga nej till en dispens: ”Av betydelse är också att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Även om en dispens i det enskilda fallet inte förefaller skada syftet med strandskyddet kan enskilda dispenser sammantaget ändå få en betydande negativ inverkan på tillgången till stränder för friluftsliv och djur- och växtliv”.
Resonemanget är milt uttryckt inte helt glasklart. Enskilda dispenser kan sammantaget få en betydande negativ inverkan på tillgång till stränder, även om den dispensen som ärendet gäller inte förefaller skada syftet med strandskyddet. ”Kan få betydande negativ inverkan?” Vad grundar sig denna bedömning på? Man målar upp ett hypotetiskt scenario av ett otal dispensansökningar avseende samma plats och tar detta scenario till intäkt för att säga nej.

Intrycket är att domstolen på förhand bestämt sig för att säga nej till dispens och att det nu gällde att hitta ett bra argument – eller i varje fall ett argument. Inte heller denna dom går att överklaga.
Domstolens inställning i dessa frågor står i strid med en av rättsstatens grundprinciper, nämligen att medborgarna ska skyddas från godtycklig maktutövning. Och i den ovannämnda domen från Stockholms tingsrätt slås fast att ”en nekad dispens ska ses som ett ingrepp i egendomsskyddet”. Detta är ett synnerligen viktigt och välkommet konstaterande, med tanke på hittillsvarande praxis.
Hur går allt detta ihop? Och hur har det kunnat bli så här?  Möjligen handlar det om att Hovrätten vägleds av vad man uppfattar vara en politisk prioritering.

Utredningen

När strandskyddsutredningens förslag behandlas får regering och riksdag en möjlighet att reformera strandskyddet så att det blir legitimt, ändamålsenligt och rättssäkert. Det räcker inte med att lappa och laga på det existerande systemet, något som blir följden om man bara håller sig till riktlinjerna i utredningsdirektiven.

Vad som krävs är ett helhetsgrepp på hur staten ska se på användningen av Sveriges strandområden – för näringslivsutveckling, inte minst besöksnäring, bostäder, och rekreation. Enskildas ägande och rådighet till strandnära mark får inte inskränkas på det sätt som sker med nuvarande lagstiftning. Full hänsyn ska tas till Europakonventionen för mänskliga rättigheter. Att slå vakt om egendomsskyddet är, med regeringsformens ord, ett ”angeläget allmänt intresse”.

Vägledning kan sökas i vad regeringen själv har anfört i den nyligen tillsatta utredningen om skogen – ”syftet med utredningen är att värna och stärka den privata äganderätten till skogen genom att stärka rättssäkerheten för markägare och företag, och säkerställa att de får ekonomisk kompensation” .… ”inskränkning i äganderätten måste vara förenlig med proportionalitetsprincipen”, och ”rättssäkerheten ska stärkas för markägare och företag”. Bl a måste följande frågor besvaras:

  •  Är en ”teoretisk” allmänhets obegränsade tillgång till strandområden viktigare än möjligheterna till näringslivsutveckling och attraktivt boende för många människor?
  • Är ”obrutna strandlinjer” viktigare än en levande skärgård med bofast befolkning?
  • Är allmänhetens tillgång till stränder viktigare än en fastighetsägares rätt till ostört privatliv/hemfrid och rådighet över sin egendom?
  • Finns andra sätt att främja allmänhetens intresse av tillgång till naturområden?
  • I vilken utsträckning utnyttjar allmänheten möjligheterna att beträda strandskyddat privatägt område?
  • Ska privata bryggor vara allemansrättsligt tillgängliga?
  • Är det politiskt acceptabelt att tjänstemän i kommuner och länsstyrelser fortsätter att agera på ett sätt som undergräver förtroendet för rättsstaten?

Den särskilda utredaren bör inte tveka att ta sig an dessa grundläggande legitimitetsproblem. Om hon inte gör det kommer utredningen att ha ett begränsat värde.

Egendomsskyddet och allemansrätten i regeringsformen

Egendomsskyddet är synbarligen starkt i regeringsformen (”vars och ens egendom är tryggad …etc”). Men skyddet rycks undan direkt genom det omstridda tillägget (i samma paragraf) att ”alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrives ovan”.
Detta stadgande är vägledande för Sveriges domstolar, hur svårtolkat det än är. I en dom från juli 2012 anför mark- och miljödomstolen (Nacka tingsrätt), som skäl för att inte bevilja en strandskyddsdispens, att ”allemansrätten gäller oberoende av det egendomsskydd som följer av grundlag”.

Detta är inte rimligt. Allemansrätten finns inte definierad i lag utan utgör enbart en statligt fastställd sedvänja som domstolar och myndigheter har att uttolka. Egendomsskyddet rycks undan på ett sätt som är oförenligt med kraven på rättssäkerhet och med Europakonventionen för mänskliga rättigheter, som är svensk lag.

I boken ”Den grundlagsskyddade myten” skriver Gunnar Wiktorsson följande: ”Det är som sagt tvivelaktigt om de kohandlande partierna, särskilt socialdemokraterna, visste vad införandet /i grundlagen/ av allemansrätten verkligen innebar”.

Riksdagen har i ett tillkännagivande uppmanat regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över och stärka det grundlagsreglerade egendomsskyddet. En sådan kommitté måste få i uppdrag att se över grundlagens hänvisning till allemansrätten.

Mats Ringborg